გიორგი ლაბაძე

ქართული ტერიტორიული ორგანიზაციის შესახებ პირველი რესპუბლიკის დამოუკიდებლობის გამოცხადებიდან მოყოლოებული, ვითარდებოდა სხვადასხვა მოსაზრება, მაგრამ საბოლოოდ სასწორი უნიტარული სახელმწიფოსკენ გადაიხარა. 1921 წლის კონსტიტუციით დადგენილ პრინციპებს აღარ შევეხები, რადგან, ვფიქრობ, რომ 1995 წლის კონსტიტუციით მოწესრიგებული ტერიტორიული ორგანიზაციის ფორმა დღესდღეობით ჩვენთვის უფრო საყურადღებოა.

უნდა აღინიშნოს, რომ ყურადღების გამახვილება საჭიროა არა მხოლოდ ძირითად, კონსტიტუციურად მოწესრიგებულ ტერიტორიულ ორგანიზაციაზე, არამედ ქვეყნის შიგნით უფლებამოსილების გადანაწილებაზე სუბეროვნულ დონეზე ადმინისტრაციულ ერთეულებს შორის, მათ საზღვრებსა და იქ მცხოვრები მოსახლეობის რაოდენობაზე.

საქართველოს კონსტიტუციაში ტერიტორიული მოწყობის რომელიმე ფორმა პირდაპირ ნახსენები არ არის, მაგრამ, მისი პირველი მუხლის პირველ პუნქტში აღნიშნულია, რომ საქართველო არის დამოუკიდებელი, ერთიანი და განუყოფელი სახელმწიფო. ეს მიუთითებს კონსტიტუციის მხრიდან უნიტარული სახელმწიფოს მიმართ პირდაპირ მხარდაჭერაზე.

კონსტიტუციის მე-2 მუხლის მე-3 პუნქტი განმარტავს, რომ ტერიტორიული სახელმწიფოებრივი მოწყობა განისაზღვრება ქვეყნის მთელ ტერიტორიაზე იურისდიქციის სრულად აღდგენის შემდეგ. ვფიქრობ, ეს კანონმდებლის მიერ ერთგვარი თავის არიდებაა იმისგან, რომ იზრუნოს ქვეყნისთვის შესაბამისი ტერიტორიული ორგანიზაციის სამართლებრივად დარეგულირებისათვის. ასეთი მოწესრიგება ხელს უშლის ქვეყნის სტაბილური განვითარებისკენ სვლას, რადგან უკვე 2 ათწლეულია სახელმწიფო ვერ აყალიბებს, თუ როგორია მისი ტერიტორიული ორგანიზაციულ-სამართლებრივი ფორმა. ასეთი მიდგომა ნეგატიურად მოქმედებს რეგიონების ეკონომიკურ განვითარებაზე და მის შეცვლაზეც არავინ ზრუნავს, რადგან, კონსტიტუცია ირიბად განმარტავს, რომ ამაზე ტერიტორიული მთლიანობის აღდგენამდე ფიქრი, საჭირო არ არის.

ჩემი აზრით, ტერიტორიული მთლიანობის აღდგენის ერთ-ერთი მოქნილი და აუცილებელი გზა სწორედ ამ ყველაფრის დროული სამართლებრივი მოწესრიგებაა.

ამასათან ერთად კიდევ უფრო რთულ საკითხს წარმოადგენს მხარეების და მუნიციპალიტეტების გადანაწილების საკითხი ქვეყნის შიგნით. სანამ არგუმენტირებულ მსჯელობაზე გადავალთ, საჭიროა ამჟამინდელ მდგომარეობაზე ვისაუბროთ.

ქვეყნის შიგნით არსებობს ტერიტორიული ორგანიზაციის 3 დონე - მხარეები, მუნიციპალიტეტები და ადმინისტრაციული ერთეულები. საქართველოში დღეს 9 მხარე და 71 თვითმმართველი ერთეულია. აქედან 12 არის თვითმმართველი ქალაქი, ხოლო დანარჩენი, თვითმმართველი თემი. აღნიშნული თვითმმართველი თემები თავის მხრივ იყოფა ადმინსიტრაციულ ერთეულებად, რომელთა მთლიანი რაოდენობის დასახელება ძალიან გამიჭირდება (რამდენიმე ასეული), მაგრამ თითოეულ თემში საშუალოდ 10-15 ადმინსიტრაციული ერთეულია, სადაც მუნიციპალიტეტისაგან მივლენებულია გამგებლის წარმომადგენელი, რომელსაც იგი ნიშნავს ერთპიროვნულად.

აქედან გამომდინარე, რთული მისახვედრი არ არის, თუ რამდენად არის ჩაშლილი ადგილობრივი მმართველობა საქართველოში და იმის თქმაც მარტივია, რომ ასეთი დოზით მმართველობის დაწვრილმანება ქმნის განსაკუთრებულ ბიუროკრატიულ სირთულეებს.

მაგრამ ეს ჯერ კიდევ არაფერია. ამ ყველაფერში მთავარი, რაც ხალხს ზიანს აყენებს, ეს არის უსაფუძვლოდ გაფლანგული, ჩინოვნიკებისათვის გაცემული თანამდებობრივი სარგო. ჩემ მიერ თითოეული მუნიციპალიტეტის საჯარო ინფორმაციის გაცნობის შემდეგ შეჯერებული ინფორმაციით დადგინდა საერთო სტატისტიკა, რომელიც მხოლოდ წარმომადგენლობითი და აღმასრულებელი ორგანოების ხარჯებს მოიცავს და რეალურთან საკმაოდ მიახლოებულია.

სტატისტიკის მიხედვით, რეგიონების ბიუჯეტიდან მხოლოდ ზემოთხსენებული ორგანოების დაფინანსებისთვის 2016 წელს დაგეგმილია 150 მილიონი ლარის გაცემა. ეს რიცხვი, ისეთი სახელმწიფოს ეკონომიკასთან, როგორიც საქართველოა, არის სრულიად შეუსაბამო.

ამასთან, არსებობს კიდევ უფრო მძიმე პარადოქსი, რომელსაც ვხვდებით რამდენიმე მუნიციპალიტეტში. მაგალითად, ონის მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტი, მხოლოდ საკუთარი შემოსავლებით, შეადგენს 3 225 100 ლარს. აქ წარმომადგენლობით და აღმასრულებელ ორგანოებში, სულ დასაქმებულია 107 პირი. მუნიციპალიტეტის წარმომადგენლობითი და აღმასრულებელი ორგანოების საქმიანობისთვის განკუთვნილი ხარჯები კი შეადგენს ბიუჯეტის 50.6%-ს - 1 633 100 ლარს. ეს იმას ნიშნავს, რომ 107 ადამიანის მომსახურებასა და შრომის ანაზღაუებას სჭირდება ადგილობრივი ფინანსების 50.6%, ხოლო დარჩენილი, დაახლოებით, 8 000 მცხოვრებისთვის განკუთვნილია უფრო ნაკლები, ბიუჯეტის 49.4%. ეს მეტი არაფერია, თუ არა ქართული ტერიტორიული მოდელის სირცხვილი, რომელიც სასწრაფოდ საჭიროებს გადახედვას.

ახლა კი განვიხილოთ ტენდენცია სწორედ მოსახლეობის რაოდენობის მიხედვით. 2002 წლის სტატისტიკის მიხედვით, საშუალოდ, ერთ მუნიციპალიტეტში, ვხვდებით 46 116 მოსახლეს. ეს რომ დასავლეთ ევროპის პრაქტიკას შევადაროთ, ასეთი ნიშნული ნორმალურთან საკმაოდ მიახლოებულია, მაგრამ განსხვავებული მიდგომის სახელმწიფოებიც არსებობს. მაგალითად, დიდ ბრიტანეთში 2011 წლის რეფორმის მიხედვით, ადგილობრივი ტერიტორიული ერთეულების რიცხვი 434-დან 406-მდე შემცირდა და შესაბამისად, თითოეულ ერთეულში მოსახლეობის საშუალო რაოდენობა შეადგენს 152 685 მცხოვრებს.

უნდა აღინიშნოს, რომ ტერიტორიული ერთეულების შეკვეცა ევროკავშირის წევრი სახელმწიფოებისთვის ბოლო დროს დამახასიათებელია. მაგალითად, საბერძნეთში, მუნიციპალიტეტების რაოდენობა 2011 წელს 1034-დან 325-მდე შემცირდა. საყურადღებოა ასევე ლატვიის მაგალითიც, სადაც იმავე წლის რეფორმით, ტერიტორიული ერთეულების რაოდენობა 527-დან შემცირდა 191-მდე და მოსახლეობის რაოდენობა საშუალოდ, თითოეული ადმინისტრაციული ერთეულის მიხედვით გაიზარდა 4 345-დან 18 828-მდე. აღსანიშნავია, რომ ისეთი სახელმწიფოში, როგორიც არის გერმანია, სადაც ვხვდებით 3-დონიან ტერიტორიულ რეჟიმს, მუნიციპალიტეტების რაოდენობა ერთ-ერთ ფედერალურ ერთეულში კერძოდ, საქსონიაში შემცირებულია 840-დან 219 ერთეულამდე.

მაშასადამე, დღეს საქმე გვაქვს მუნიციპალიტეტების გაფართოების შესახებ რეფორმების ტალღასთან, რადგან დიდ მუნიციპალიტეტებს ეკონომიკური განვითარებისთვის აქვთ უფრო მეტი შესაძლებლობა, ასევე დიდ მუნიციპალიტეტებში ვხვდებით მეტად დემოკრატიულ პროცესებს, კერძოდ, ადგილობრივი ხელისუფლების არჩევაში მონაწილეობს უფრო მეტი ამომრჩეველი და შესაბამისად, მმართველ ორგანოებს აქვთ უფრო მეტი ლეგიტიმაცია.

ზემოთ მოყვანილი მაგალითებიდან გამომდინარე დასკვნა რომ გავაკეთოთ, საჭიროა საქართველოში არსებული ადმინისტრაციული ერთეულების შემცირება, ახალი საზღვრების დადგენა და კანონმდებლობით მათი უფლებამოსილების გადახედვა.